Le Processus GIZC – Un itinéraire vers la durabilité des côtes - Initialisation

Introduction

Initialisation

Analyse des trajectoires (passé/présent/futur)

Co‑construction d'une vision

Planification stratégique

Mise en oeuvre

English version

Le but général de cette première étape du processus de GIZC est de mettre en place les fondements opérationnels pour sa mise en œuvre ultérieure, notamment pour l’élaboration de la stratégie, du plan ou du programme de GIZC ; de démarrer le processus de compréhension des défis auxquels la zone littorale est confrontée ; d’identifier les différentes perceptions que l’on peut avoir de ces défis ; et de commencer à susciter un engouement pour le processus de GIZC.

Ce n’est ni l’intention ni le but de cette étape de conduire des analyses scientifiques détaillées sur l’état de la zone, ou de comprendre pleinement les relations complexes entre tous les aspects. Le but est plutôt d’apporter une vue globale des forces anthropiques et naturelles en jeu dans la zone, des politiques sectorielles actuelles et de leurs interrelations potentielles, cette vue globale devant servir de déclencheur au processus et de référence aux discussions, aux analyses plus complètes et à l’émergence des priorités lors des étapes ultérieures.

A ce stade précoce, les efforts viseront à faire apparaître le processus comme un outil de large mobilisation des acteurs grâce à sa conception attrayante, à son langage peu technique et aux moyens choisis pour sa visualisation.

Les principales tâches

1. Mise en place des mécanismes opérationnels du processus de GIZC, notamment la coordination et l’implication intersectorielle des acteurs concernés, le soutien technique au processus et la communication entre les partenaires.
2. Définir le territoire d’influence, en identifiant les frontières de la zone littorale concernée et de ses écosystèmes.
3. Définir le cadre de gouvernance.
4. Revue générale des problématiques, des forces et des pressions, ainsi que des risques.
5. Engagement des parties prenantes et élaboration d’une stratégie de communication.
6. Proposition d’une vision commune pour le littoral.
7. Décision en matière d’évaluation environnementale stratégique (EES)

Il n’est pas nécessaire de réaliser ces tâches dans l’ordre indiqué. Elles peuvent se faire en parallèle. Le plan de travail précisera un calendrier pour chaque tâche.

Les résultats attendus

En fonction de l’initiative qui est à l’origine du processus, de son échelle et de son étendue, il pourra être nécessaire d’élaborer un rapport de démarrage, qui comprendra un plan de travail et un rapport de cadrage, ces deux éléments pouvant être regroupés dans un seul document.

Le rapport de démarrage

Les partenaires majeurs du processus de GIZC doivent s’entendre sur le contenu du rapport de démarrage, qui pourra comprendre :

• Le contexte et le but du projet, notamment les facteurs “déclenchant” du processus (le déclenchement peut être une décision politique, une priorité stratégique ou une réponse à une problématique locale particulière).
• La vision partagée d’un travail en collaboration.
• Les considérations de politique générale, émises par les partenaires, et les thématiques transversales.
• Les outils politiques opérationnels pour la mise en œuvre, le financement et la consolidation des actions à mener.
• Les limites géographiques de la zone littorale concernée, notamment ses limites sur terre et en mer.
• Le contexte national et/ou international, notamment le contexte et autres paramètres de nature stratégique et juridique qui paraissent pertinents pour le processus.
• Le partenariat entre les partenaires institutionnels et la structure proposée pour la coordination de la GIZC, qui peut prendre la forme d’un comité ou groupe de pilotage, dont seront précisés les objectifs, tâches, mode opératoire, etc.

Le plan de travail fait partie intégrante du rapport de démarrage. Il doit clairement décrire les tâches et les jalons du processus, la répartition des responsabilités entre les partenaires, ainsi que la structure logistique d’appui technique et administratif. L’objectif du plan de travail est de garantir le bon déroulement du projet et une compréhension commune des contraintes de temps, et de permettre une allocation efficace des ressources pendant toute la durée de processus. De façon générale, le plan de travail comprendra :

• Une description détaillée des activités, abondamment accompagnées de considérations pratiques, politiques et financières.
• Un calendrier de base qui reprend bien les éléments du processus de GIZC.
• Un diagramme de Gantt simple qui décrit graphiquement l’ordre de réalisation des différentes étapes du processus de GIZC afin de faciliter la communication avec les partenaires et les acteurs concernés. Il donnera la durée de chaque étape, les résultats et les principaux jalons. Le diagramme de Gantt donnera les éléments suivants :

-Les étapes du processus de GIZC ;

-Les principaux résultats ;

-Les dates des principaux évènements ;

-Les jalons critiques en liaison avec les évènements principaux ;

-Les principales exigences en matière de financement ;

-Le schéma de mise en œuvre.

Le rapport de cadrage

Le rapport de cadrage contiendra les éléments suivants :

• Une évaluation préliminaire des problématiques, forces, pressions et risques majeurs, précisant leur importance relative, leur contexte politique et les interrelations.
• Le système de gouvernance du littoral, en décrivant le contexte politique, juridique et institutionnel, et en analysant les acteurs majeurs de façon approfondie, donnant leurs compétences/rôles réels, leur capacité et leur importance/pertinence pour le processus. Le Protocole GIZC précise la diversité des acteurs à mobiliser dans le processus : « … les collectivités territoriales et les entités publiques concernées ; les opérateurs économiques ; les organisations non-gouvernementales ; les acteurs sociaux ; le public concerné ».
• Une stratégie de communication.
• Une vision potentielle pour la zone.
• L’évaluation environnementale stratégique (EES), si elle a été demandée, qui sera utile si une stratégie, un plan ou un programme de GIZC est à élaborer. Les autorités environnementales du pays concerné devront alors être consultées sur la nécessité d’une EES et sur ses termes de référence.

La mise en place de mécanismes de coordination

La gouvernance peut se définir comme « …les dispositions formelles et informelles, les institutions et autres éléments, qui structurent : comment un milieu naturel ou des ressources sont utilisés, comment les problèmes et les opportunités sont évalués et analysés, quel comportement est jugé acceptable ou interdit, et quelles règles et sanctions sont appliquées pour modifier les modes d’usage. » (Mahon, R. et al. A governance perspective on the large marine ecosystem. Marine Policy. 2008)

L’objectif de cette tâche est de garantir que le processus de GIZC soit représentatif et respectueux des principes de gouvernance, bien documenté et transparent, et qu’il garantisse la légitimité et la durabilité à long terme de la stratégie, du plan ou du programme.

Trois fonctions importantes, et très différentes, doivent être clairement distinguées dans tout mécanisme de coordination d’une GIZC.

On peut visualiser ces trois fonctions sur une échelle de type Vital, Essentiel et Souhaitable (VES).

1. Vital : légitimité et responsabilité politique, gestion financière ;
2. Essentiel : encadrement et soutien de nature technique/opérationnel ;
3. Souhaitable : représentation locale et concertation

Il existe diverses architectures de coordination, et chaque situation nécessitera une approche taillée sur mesure. Le modèle qui suit illustre l’échelle VES présentée ci-dessus.

A. Le groupe ou comité de pilotage
Composition : des représentants des acteurs politiques et financiers centraux pour le processus de GIZC. Ce seront des représentants des organismes de financement, du gouvernement national, de (ou des) administration(s) locale(s) compétente(s) la (ou les) plus haut placée(s).
Fonction : assurer le bon fonctionnement du processus ; appuyer et faciliter la mise en œuvre ; garantir la légitimité politique et le respect des engagements financiers.

B. Le groupe technique
Composition: le personnel technique ou des représentants techniques des organisations et des institutions disposant de connaissances, d’informations et de données sur la zone du plan ou de la stratégie et sur ses problèmes majeurs, et pouvant ainsi apporter leur soutien logistique et technique tout au long du processus.
Fonction: apporter le meilleur soutien technique et logistique possible au processus de GIZC.

C. Le groupe de concertation
Composition: des représentants des divers acteurs concernés, administrations, secteurs importants, leaders d’opinion et toute personne clé pour le processus, qui ne sont pas encore été impliqués à quelque titre dans le projet. La composition finale du groupe sera décidée après l’analyse des acteurs.
Fonction: refléter les opinions et l’expertise de la communauté, et jouer le rôle d’organe de concertation à toutes les étapes du processus.

Le groupe ou comité de pilotage (A) nécessitera la tenue de réunions programmées, alors que les groupes technique et de concertation (B et C) peuvent fonctionner de façon plus souple, par le biais de communication virtuelle et de listes de diffusion. Chaque groupe devra disposer de ses propres termes de référence (TdR), où seront spécifiés les participants, leurs attributions, la fréquence et le mode d’organisation des réunions, etc.

Une fois que le processus de GIZC aura produit la stratégie, le plan ou le programme de GIZC, le comité de pilotage doit préciser la marche à suivre et les organes nationaux ou régionaux appropriés qui feront adopter officiellement le document. La stratégie, le plan ou le programme pourra être adopté par un ou plusieurs ministères, ou par des autorités locales. Il pourra aussi être approuvé conjointement par une combinaison verticale des deux niveaux. Des organisations d’appui financier pourront être associées à cette approbation officielle. Il est important de noter que la structure de coordination nécessaire à l’élaboration d’une stratégie, d’un plan ou d’un programme peut être différente de celle nécessaire à sa mise en œuvre sur le long terme.

A titre d’exemple de mécanisme de coordination, le projet de gestion littorale d’Almeria est présenté à la page suivante, avec l’illustration faite par Mme Ana Correa Pena, coordinatrice nationale du projet.

Des termes de référence possibles pour la mise en place et le fonctionnement des mécanismes de coordination peuvent être consultés dans les annexes 2 et 3. Soulignons que l’échelle et la complexité de la structure doivent être en cohérence avec les ressources humaines et logistiques en appui à cette structure.

La définition du territoire d’influence

La GIZC est une discipline profondément ancrée dans le territoire car elle se préoccupe d’activités comme l’aménagement du territoire qui visent l’utilisation optimale des ressources. L’ensemble de ces activités induisent un processus cyclique de planification, mise en œuvre, suivi et révision. La délimitation du territoire sur lequel ce processus sera conduit est donc de la plus haute importance.

Le Protocole GIZC pour la Méditerranée définit la « zone littorale » uniquement en termes de territoire spatial, pour souligner l’importance de l’approche par les écosystèmes et de l’interdépendance des eaux continentales et littorales. En conséquence, l’article 3 du Protocole GIZC définit les frontières géographiques de la zone littorale en ces termes :

(a) « la limite en mer de la zone littorale est définie par la limite extérieure de la mer territoriale » ; et 

(b) « la limite sur terre de la zone littorale est définie par la limite des entités littorales compétentes ».

Il peut toutefois y avoir des exceptions lorsque : (a) « la limite en mer est fixée en deçà de la limite extérieure de la mer territoriale » ; (b) « la limite sur terre peut être différente, en plus ou en moins, de la limite territoriale des entités littorales compétentes, en vue d'appliquer notamment l’approche par les écosystèmes, ou des critères économiques et sociaux, ou de prendre en compte les besoins spécifiques des îles en termes géomorphologiques, ou encore de tenir compte des effets négatifs du changement climatique. »

Ainsi, la limite maximale en mer est relativement claire : il s’agit de la limite extérieure de la mer territoriale. Il y a à priori peu de raisons de réduire ce maximum.

Par contre, la limite sur terre est moins claire, le type et la nature des entités littorales « compétentes » variant énormément autour de la Méditerranée, à la fois en termes d’échelle géographique (depuis de petites municipalités jusqu’à de vastes comtés et régions) et en termes de fonctions, compétences et capacités. Un point commun identifie ces entités comme « compétentes » : toutes bordent la mer.

Les limites de la stratégie, du plan ou du programme de GIZC seront celles du Protocole, ou en deçà de celles-ci. L’échelle géographique de la zone à délimiter ne peut être prédéfinie dans ce guide, elle dépendra de la présence d’un ou de plusieurs des éléments suivants :

• Une directive nationale, ou l’attribution de certaines responsabilités à des administrations données, ou à des niveaux d’administration telles que les régions, comtés ou municipalités littorales.
• Des initiatives venant du terrain, émergeant d’une ou de plusieurs administrations littorales.
• La nature physique de la zone et de ses paysages.
• Des perceptions locales et traditionnelles concernant la zone littorale ou ses problématiques.
• Des territoires fonctionnels qui utilisent en commun des infrastructures, des transports ou des accès.
• La partie marine adjacente devra toujours être prise en considération.

Quelle que soit son échelle, une stratégie, un plan ou un programme de GIZC devra prendre en compte l’interdépendance de la zone concernée avec ses écosystèmes, comme cela est décrit ci-dessous.